협동조합의 역할과 활성화방안

본 발표문은 필자의 “협동조합기본법 제정이후 한국 협동조합의 역할과 과제” (동향과 전망 86호, 2012)를 수정 보완한 글임.

장종익 (한신대 글로벌협력대학)

머리말

우리나라는 2차 세계대전이후 식민지로부터 독립한 국가들 중에서 짧은 기간 내에 빈곤의 덫으로부터 탈출하고 민주주의를 달성한 몇 안 되는 나라이다. 빈곤의 덫으로부터 탈출하기 위하여 허리띠를 졸라매고 저축을 늘렸고, 정부는 세계시장에 경쟁할 수 있는 대표기업에게 가능한 모든 자원을 몰아주었으며, 국민들은 자신들의 소중한 권리마저 유보하는데 적지 않게 동의하였다. 이렇게 국민적 차원의 자원동원메카니즘을 통하여 고도성장에 성공한 이후에 한국사회는 새로운 사회경제적 과제에 직면하고 있다. 세계화와 지식기반 경제시대에 지속적인 성장 동력을 확보하여 구조적 실업문제에 대응하는 일, 기업규모간·일자리간·지역간 구조적 격차와 양극화의 문제에 대처하는 일, 기후변화와 환경악화문제에 효율적으로 대응하는 일 등이 우리사회가 직면한 주요한 시대적 과제로 제시되고 있다.

협동조합은 자본주의가 등장한 이후 각종 시대적 과제를 해결함에 있어서 효과적인 조직적 대응 방법의 하나였고 평가될 수 있다. 자본주의 형성 및 발전 초기에 시장이 발전하지 않은 부문과 지역에서 담보가 부족한 경제적 약자들에게 ‘신뢰’를 기반으로 신용을 창출한 혁신적 형태의 기업이었고, 독과점시장구조로 경제적 약자가 피해를 볼 뿐만 아니라 거래가 활성화되기 어려운 곳에서는 독과점을 제어하는 경쟁척도(competitive yardstick)기능을 수행하는 기업이었으며, 지역사회의 개발을 매개하고 지역주민의 민주주의 역량과 연대의식을 함양하는데 기여하는 사회적 자본(social capital)의 창출 기업이었다.

우리나라의 협동조합도 고도성장기에 빈곤 탈출이라고 하는 시대적 과제를 해결하는데 적지 않게 기여해왔다고 할 수 있다. 그러나 고도성장의 방식이 정부 주도의 자원동원형과 자원의 편중 배분형이었기 때문에 농협, 신협, 새마을금고 등도 이러한 정부 주도의 경제개발정책의 주요한 집행 파트너로서의 역할에 치중되었고, 주로 고리대 정리를 위한 금융협동조합의 기능에 편중되어 발전되어 왔다.

빈곤으로부터 탈출한 우리나라가 사회구성원의 삶의 질을 향상시키는 방향으로 사회경제구조를 혁신해야하는 시대적 과제에 직면한 현 단계에서 협동조합부문 또한 새로운 역할과 과제가 요구되고 있다. 2012년 12월 1일부터 시행된 협동조합기본법은 이러한 협동조합부문의 새로운 시대적 역할과 과제를 수행할 수 있는 법적인 전환점으로 볼 수 있다. 본고에서는 이러한 문제의식 하에 협동조합부문이 우리 사회의 시대적 과제를 해결하기위하여 어떠한 역할을 할 수 있는지를 이론적으로 검토하고, 협동조합부문이 이러한 역할을 효과적으로 수행하기 위해서는 어떠한 과제가 해결되어야 하는지를 제시한다. 이를 위하여 외국 협동조합 조직 및 제도의 역사적 발전과정으로부터의 시사점을 활용한다.

2. 한국사회의 시대적 과제와 협동조합의 역할

1) 압축 고도성장의 빛과 그림자, 그리고 정부 역할의 재정립

한국은 2차 세계대전이후 식민지로부터 독립한 국가들 중에서 짧은 기간 내에 고도성장과 민주화를 동시에 이룩한 몇 안 되는 나라이다. 그러나 1인당 국민소득 2만 달러가 넘은 한국인들의 삶의 질은 그러한 외형적인 정치경제적인 성과에 미치지 못하고 있는 실정이다. 세계적으로 가장 높은 자살율과 가장 낮은 출산율이 이를 웅변적으로 나타내주는 지표라고 할 수 있다. 장시간 노동 관행은 소득수준의 향상만큼  줄어들지 않고 있고, 일자리는 정규직과 비정규직이라고 하는 차별적 이중구조로 고착화되어 가고 있으며, 세계에서 최장 공부시간을 기록하고 있는 한국의 교육문제는 대부분의 가계소비배분과 가족생활에 있어서 블랙홀이 된지 오래이다. 더욱이 괜찮은 일자리의 수는 줄어들고 있고, 고용의 안정성이 낮은 자영업자의 수는 늘어나고 있으며, 재벌과 중소기업 사이의 갈등과 격차, 수도권과 비수도권과의 격차는 더욱더 벌어지고 있다 (이병희 외, 2008).

이러한 구조적인 문제들은 우리나라의 고도성장방식의 사회경제구조적 귀결로 비롯된 것임과 동시에 세계화와 정보통신기술혁명 등의 환경변화에 대한 국가 차원의 전략적 대응의 미흡에서 비롯되었다고 할 수 있다. 이 두 가지 문제를 차례로 살펴보자. 우리나라의 고도성장방식은 성장전략측면에 볼 때, 정부의 신용할당을 정책수단으로 하고, 수출주도전략을 규율의 수단으로 하여 국가 주도의 선별적 산업정책을 통하여 달성되었다(전병유, 1999). 이러한 세 가지 요소를 조절하는 중요한 메커니즘이 국가 주도의 중앙집권적 조절 메커니즘이었다고 할 수 있다. 또한 제도적 측면에서 볼 때, 농지개혁을 통한 소유권의 평등한 배분과 전근대적 지주계급 및 신분제 유제의 철폐와 기회의 균등화, 그리고 행정부, 대기업, 은행, 언론사 등의 일자리를 배분함에 있어서 입사시험이라고 하는 객관적 평가방식에 입각한 경쟁체제의 도입이 성장을 촉진하였다(유정식 외, 2012).

그러나 국가 주도의 자원동원 및 편중 배분전략은 재벌의 확대 강화를 가져오고 경제성장과 재벌의 확대 강화는 금융 및 자본의 자유화를 추동하도록 하고 자본에 대한 정부의 규율기능을 무력화시키는 방향으로 작용하여 기존의 조절 메커니즘이 한계에 봉착하게 된 것이다. 또한 입사경쟁시스템은 교육부문에서 과도한 입시경쟁을 초래하여 일과 거래의 조직화 방식에 있어서 경쟁과 협동의 조화를 깨트리는 부작용을 초래하였다.

그러므로 정부는 시장이 대폭 확장된 상황에서 새로운 역할을 수행해야하는 과제에 직면하게 된 것이다. 과거에는 정부가 기술수준이 높은 다른 나라의 경쟁자로부터 국내 기업을 보호하고 지원하는 일과 시장을 조성하는 일에 치중하였다면, 이제는 독과점행위를 방지하고, 공공재, 정의 외부효과, 부의 외부효과, 정보의 비대칭성문제 등 각종 시장의 불완전성문제를 해소하기 위하여 각종 제도와 조직을 구축하고 장려하는 일에 초점을 맞출 필요가 있다. 또한 시장경쟁에서 패배한 사회구성원에 대하여 소득을 재배분하고 시장대응역량을 향상시키는데 도움을 주는 일, 사회의 다양한 구성원 및 조직 사이에서의 상호작용과정에서 발생할 수 있는 이해관계의 대립 및 분쟁을 조정하는 일 등에 보다 집중할 필요가 있다(Nelson, 2011). 이러한 정부의 새로운 역할은 과거와 같이 강력한 정부의 중앙집권적 의사결정방식만으로는 달성되기 어렵고 시장에서의 다양한 경제조직과 시민사회에서의 다양한 형태의 조직의 발전을 통하여 보다 효과적으로 수행될 수 있다(Hansmann, 1996; 이일영, 2009). 그리고 우리사회의 과도한 경쟁의 비효율을 보정하는 협동의 문화를 장려하는 방향으로 제도적·정책적 노력이 기울여질 필요가 있다.

2) 협동조합을 통한 시장의 불완전성문제에 대응

먼저 시장의 불완전성문제를 해소하기 위한 과제에서 협동조합의 역할을 살펴보자. 전통적으로 협동조합은 시장에서의 독과점문제에 대한 경제주체들의 자발적인 대응방식의 하나로 평가되어 왔다 (Hansmann, 1996). 19세기 말에 서구에서 발전해온 각종 농산물 판매 및 가공 협동조합은 구매자독과점기업의 수탈 행위에 대응하기 위한 대표적인 사례라고 할 수 있다. 네덜란드의 각종 원예농협들은 세계적인 경매시스템의 구축을 통하여 농산물구매기업들의 담합 등 독과점행위에 효과적으로 대처하였으며, 미국, 덴마크, 네덜란드 등의 낙농협동조합들은 낙농가공기업들의 독과점행위에 대응하기위하여 농민들이 자발적으로 설립된 성공적인 사례라고 할 수 있다. 이러한 농업협동조합들은 대부분 성공적이었으며, 시장점유율이 매우 높은 효율적인 기업으로 발전해왔다 (장종익, 2010b).

서구의 소비자협동조합들도 19세기 중후반에 시장제도가 거의 구축되지 않은 생필품 소매시장에서의 지역독과점 문제에 소비자들이 대응하기 위하여 설립된 조직들이다. 대표적인 영국의 소비자협동조합들은 초창기 이러한 지역독과점상인들의 부당한 가격부과 행위, 품질 및 중량의 속임수 행위 등에 대응하여 이용고배당(patronage refund)이라는 방식을 통하여 소비자조합원들의 조합사업 이용률을 높이고 도매부문까지 진출하여 소매시장부문의 혁신을 선도하는 기업으로 발전하였다. 이러한 독과점 행위에 대응하기 위한 소비자협동조합들 중에서 핀란드의 소비자협동조합은 최근에 40%의 시장점유율을, 노르웨이는 25%의 시장점유율을 차지하고 있다(Birchall, 1997). 특히 이탈리아의 레가협동조합연합회는 소비자협동조합(Coop Italia)의 설립과 발전뿐만 아니라 지역의 소규모소매상인들의 협동조합(CONAD)을 설립하여 대규모슈퍼유통체인에 대응할 수 있도록 하였다(Zamagni, 2006). 프랑스의 Intermarche와 Lecierc, 독일의 Rewe와 Edeke도 소매상들의 성공적인 도매협동조합들이다.

이는 최근에 우리나라에서 대형슈퍼체인들의 시장지배력의 강화문제에 대한 대처방안의 모색에 중요한 시사점을 제공하고 있다.

다음으로 정보의 비대칭성문제로 인한 시장의 구축(驅逐)현상에 대한 협동조합적 대응방식의 유용성이다. 정보의 비대칭성문제로 인한 거래의 미발달 문제를 일찍이 해결한 협동조합은 신협이라고 할 수 있다. 저축할 자금이 없었고 대금업자로부터 고율로 자금을 빌릴 수밖에 없었던 18세기 중엽에 이러한 악순환으로부터 벗어나기 위하여 농촌과 도시의 사회적 자본(social capital)의 형성논리와 박애정신을 지니고 있는 일부 부자들의 노력이 상호 결합하여 설립한 것이 바로 독일의 신용협동조합이었다. 신협조합원간의 밀착성 및 신뢰의 형성이 투자자소유은행이 가난한 자에 대하여 대출을 기피하는 원인을 해소하는데 기여하였고, 예금보험기능이 부재하였던 시기에 금융기관으로서의 신협에 대한 예금자의 소유권 확립이 신협에 대한 잠재적 예금자들의 불신을 크게 완화시켰다.

고객과 은행사이에 수신 및 여신서비스의 거래에 있어서 정보의 비대칭성이 큰 문제로 작용하거나 장기계약거래가 이루어질 때, 고객과 기업사이의 신뢰관계의 형성이 매우 중요하게 된다. 특히 물적 담보가 매우 부족할 때에는 사회적 자본이 보완적 역할을 하게 된다. 그런데 이러한 신뢰관계는 상호성(mutuality)에 의존하며, 이러한 상호성은 고객에 의한 기업 소유권의 확보 여부에 크게 의존한다(Hansmann, 1996). 소위 고객에 의한 신협의 소유권 확보가 당시 금융거래에 있어서 정보의 비대칭성문제를 해소하는데 크게 기여한 것이다. 신협은 조합원들이 소유자이고, 이러한 설립조합원들이 서로에 대하여 매우 잘 알 수 있는 범위로 조합을 구성함으로써 담보가 거의 없는 저소득자에게 신용을 제공함에 있어서 발생하는 거래비용, 즉 차입자에 대한 심사문제, 사후 감독문제, 미상환의 가능성문제 등을 해소하는데 크게 기여하였다. 이러한 신뢰관계 또는 사회적 자본의 형성을 통하여 대부자의 잠재적인 기회주의적 행동을 효과적으로 예방할 수 있었다. 대부분의 신용협동조합이 설립초기에 공동유대(common bond)를 강조한 것은 바로 이러한 이유 때문이었다. 이러한 신협의 장점으로 투자자소유은행이 기피하는 소규모 기업이나 가계에 대한 대출시장에서 신협이 크게 성장할 수 있었다.

다음으로 친환경농식품의 거래를 조직화하는데 특화한 우리나라의 생협도 정보의 비대칭성문제를 해결하는데 성공한 대표적인 사례라고 할 수 있다. 친환경농식품이 지니고 있는 안전성 및 환경보호라고 하는 차별적 속성은 육안으로 확인하거나 섭취를 통하여 확인하기가 매우 어려운 특징을 지니고 있다. 즉, 이러한 제품은 생산자와 소비자 사이에 정보의 비대칭성이 매우 높은 신뢰재(credence good)적 특성을 지니고 있다 (Darby and Kami, 1973). 즉, 친환경농식품의 차별적 속성은 생산과정에서 형성되기 때문에 이 속성이 유지되고 있는지에 대하여 생산자는 잘 알고 있는 반면에 이를 구매하는 개별 소비자는 직접적으로 전혀 알 수 없는 처지에 놓이게 된다. 이러한 특징으로 인하여 비인격적 거래(impersonal transactions)에 있어서 생산자는 자신이 생산한 친환경농식품의 진위 여부를 소비자에게 전달하여 확인시킬 수 있는 방법이 용이하지 않거나 투자수익의 극대화를 목표로 하는 주식회사방식의 생산기업이나 유통기업은 품질을 속여 이윤을 추구할 유인이 강하다고 할 수 있다.

또한 친환경농식품의 생산은 일반 농산물의 생산보다 더 많은 비용이 소요되고 재배과정에서의 위험성이 높을 뿐만 아니라 장기적인 노력과 투자를 통하여 생산성의 회복이나 생산의 안정을 이룩할 수 있다. 특히 유기농업이나 무농약농업의 장기투자 혹은 투자성과의 이연적 특성은 수요처가 명확히 가시화되지 않은 상황에서는 농민들로 하여금 장기투자를 기피하게 만들고 결국 친환경농산물 거래의 활성화를 저해하게 된다. 이러한 정보의 비대칭성 및 거래상의 높은 위험성의 문제를 우리나라의 생협이 해결하면서 친환경농식품의 거래가 크게 활성화되었다. 생협은 소비자와 생산자의 조직화를 통하여 인격적 거래로 출발하여, 점차 소비자 조합원을 확대하고 생산자의 조직화를 촉진하면서 신뢰적 거래관계를 구축하여 정보의 비대칭성문제를 해결한 것이다. 소비자협동조합은 주식회사와 달리 소비자와 투자자가 일치하기 때문에 품질을 속이면서 투자수익을 높일 유인이 높지 않기 때문이다. 이러한 품질에 대한 정보의 비대칭성문제는 의료, 육아, 돌봄 서비스 등 서비스산업이 발전하면서 크게 부각되고 있는 문제라고 할 수 있어 협동조합의 장점과 역할이 발휘될 분야는 크게 증가할 것으로 전망된다.

3) 세계화에 따른 구조적 실업문제에 대한 협동조합적 대응

1990년대 이후 세계화와 정보통신기술혁명이 급격히 진행됨에 따라 한 산업 내 여러 공정이 일국에서 이루어졌던 방식에서 요소투입비용과 생산성 및 전략적 시장의 위치 등의 요인에 따라 세계의 여러 나라로 분산·배치할 수 있게 됨에 따라 부의 창출과 고용 창출 사이에 공간적 분리 현상이 확산되고 있다. 그리하여 선진국 경제권에서도 저기술 산업이 퇴조하자 미숙련 노동자에 대한 수요가 급격히 감소하면서 임금하락과 실업의 증가가 발생하고 있다. 이러한 추세는 한국에서도 진행되고 있다. 재벌 대기업의 해외투자와 글로벌 생산네트워크는 중소기업과 고용의 양극화를 유발하고 있는 것으로 분석되고 있다 (홍장표, 2006). 이러한 세계화의 진행 결과, 특정 지역에서는 전통적 산업이 크게 쇠락하고 이에 따라 금융, 유통, 서비스산업마저 동반 쇠락하는 현상으로 이어지면서 지역 자체가 슬럼화되는 현상마저 발생하고 있다. 이러한 상황 하에서는 구조적 실업이 만연하게 된다. 이러한 실업 하에서는 저소득계층의 기본적인 복지서비스도 충족되지 못하는 경우가 발생할 수 있다. 이러한 지역의 장기적 실업의 문제에 대응함에 있어서 협동조합은 유용한 조직적 수단으로 활용될 수 있다.

첫 번째 유형은 노동자협동조합을 통한 대응이다. 노동자협동조합은 질 높은 고용의 안정적 유지를 목표로 운영되기 때문에 노동자들은 제품의 품질 향상과 비용 절감을 위한 노력을 보다 더 기울일 유인이 높다고 할 수 있다. 또한 노동자조합원들은 안정적 고용을 목적으로 노동자협동조합에 투자하기 때문에 공개주식회사와 달리 단기적 수익 극대화의 유인이 적고 장기적인 발전에 투자하는 유인이 높은 편이라고 할 수 있다. 몬드라곤의 협동조합복합체는 이를 보여주는 대표적인 사례로 잘 알려져 있다 (Whyte, 1991). 또한 제조업, 건설업, 도소매 등 다양한 산업분야에서 노동자생산협동조합이 발전해온 이탈리아의 경우, 1985년에 제정된 마르코라법(Marcora)에 힘입어 노동자협동조합이 지역에서 고용의 유지와 확대에 기여한 사례라고 할 수 있다 이탈리아정부는 이 법에 의하여 산업구조조정으로 고용과잉상태인 노동자, 도산위기에 처한 기업의 노동자 중에서 노동자협동조합을 만드는 노동자들에게 출자금의 3배에 해당하는 자금을 정부가 보조하도록 하는 정책을 실시함으로써 노동자협동조합의 설립의 저해요인 중의 하나인 자본금 조달의 문제를 해결하는데 기여하였다.

이 법에 의하여 협동조합-금융-기업기관(Cfi)이 마르코라 펀드를 운영하고 있다. 이 조직은 파산한 주식회사를 종업원소유기업으로 전환하기 위한 금융지원을 담당하고 있다(Menzani 외, 2010).

두 번째로 신용협동조합 또는 협동조합은행을 통한 대응이다. 신협은 지역사회에서 고용의 창출과 유지에 크게 기여할 수 있는 장점이 있다. 지역을 기반으로 하는 신협은 투자자소유은행에 비하여 사업 및 재무적 위험도가 낮은 편이다. 그 이유는 두 가지로 요약될 수 있다 (Ayadi 외, 2010). 첫째, 신협의 이용자가 소유자이기 때문에 신협은 투자자소유은행과 달리 배당의 극대화를 위한 이윤극대화의 압력에 놓여 있지 않기 때문에 고수익⋅고위험의 투자포트폴리오를 기피할 수 있다. 둘째, 신협은 주로 지역에 강한 기반을 두고 있기 때문에 고객의 위험정도에 대한 정보의 비대칭성문제에 덜 노출될 수 있다.

19세기 신용의 결핍의 시대에서 발전한 협동조합은행이 이제는 신용의 과잉인  시대에서도 여전히 성장하고 있는 비결은 고객과의 지속적인 거래와 신뢰 형성(relationship banking)을 통하여 지역사회의 주민들에게 맞춤형 종합금융 서비스를 제공하고 있기 때문이다. 이러한 장점이 가장 잘 발휘되는 사례는 캐나다 신협이라고 할 수 있다. 캐나다 신협은 일반은행들이 수익성이 낮다는 이유로 지점을 폐쇄해온 소규모 농촌지역에서 지속적으로 사업을 영위해왔다. 이러한 노력들을 통하여 캐나다 신협의 조합원수는 1975년에 520만 명에서 2001년에 1천 80만 명으로 증가하였고, 자산규모도 확대되어왔다 (장종익, 2010c).

관계에 기초한 은행서비스에 대해서는 Elyssiani 외(2004)를 참조할 것.

또한 캐나다의 퀘벡주를 기반으로 하는 데잘뎅(Desjardins) 신협그룹은 지역사회에 수익을 환원함으로써 지역경제 활성화에 기여하고 문화와 복지에 대한 지원을 통하여 낙후된 지역사회를 개선하는데 기여하고 있다. 데잘뎅 신협그룹은 2005년도에 기부금, 장학금, 상호부조 등에 총이익금의 43%를 사용하여 지역사회의 활성화를 도모하였다. 데잘뎅 신협그룹은 지역투자기금을 조성하고, 지역기업을 적극적으로 지원하며, 퀘벡에서 소유해야만 한다고 생각되는 대규모 기업에 대한 투자 등을 담당하는 자회사를 설립하여 지역경제 발전을 도모하였다. 또한 데잘뎅 신협그룹은 1900년대 설립이후부터 협동조합과 비영리조직의 발전에 큰 기여를 해왔다. 일부 인민금고들은 조합원 배당이외의 잉여금 일부를 가지고 사회적 혹은 지역공동체 기금을 설립해왔다. 데잘딩 신협그룹의 이러한 노력을 통하여 퀘벡주에는 소비자협동조합과 주택협동조합, 노동자협동조합뿐만 아니라 최근에는 연대협동조합(solidarity cooperatives)이 발전해왔다 (장종익, 2011a). 이렇게 신협이 지역사회의 고용을 유지하기 위해 인구 과소지역에 지점을 유지하고, 지역 사회의 개발을 위한 각종 투자활동을 할 수 있었던 것은 강력하고 전문화된 서비스를 제공하는 협동조합중앙은행이 존재하였기 때문이다.

지역의 인민금고의 연합조직인 데잘뎅 신협연합회(Federation des claisses Desjardins du Quebec)는 회원 인민금고의 소매금융기능을 지원하는 다양한 도매금융기능을 전문적으로 수행하는 효율적인 금융기관이다. 데잘딩 신협그룹은 퀘벡에서 가장 큰 금융기관이며, 북미에서 가장 큰 신용협동조합으로 국제신용평가기관인 스탠다드 앤드 푸어스로부터 AA-라고 하는 높은 신용등급을 받고 있다 (장종익, 2011a).

마지막으로 사회적 협동조합 혹은 연대협동조합을 통한 낙후된 지역사회의 고용 창출과 사회복지서비스의 제공이다. 이탈리아의 사회적 협동조합과 캐나다 퀘벡주의 연대협동조합은 대표적인 사례들이라고 할 수 있다. 전통적으로 가정이 사회적 복지를 책임져 온 이탈리아는 1990년대 초 경제성장의 악화로 가정의 복지를 담당했던 여성들이 노동시장에 진출하였고 노령 인구가 늘어나면서 실업문제를 비롯한 사회적 서비스의 수요가 늘어났다. 정부가 담당해오던 전통적인 현금 급여 정책이 한계에 부딪치면서 제3부문의 자율적인 사회 서비스의 역할이 부활하였다. 조합원의 민주적 참여와 지역사회의 다양한 이해관계자들에 의한 연대적 기여라고 하는 원리에 입각하여 전통적인 협동조합과는 달리 유급근로자, 자원봉사자, 서비스 수혜자, 후원자, 공공부문 등이 조합에 참여하도록 하는 혁신적 형태의 협동조합인 사회적 협동조합이 탄생한 것이다. 1991년 사회적협동조합법의 제정으로 사회적 협동조합은 2006년 말 기준 7천 여개가 넘고 여기에 종사하는 유급직원은 25만 여 명에 달한다 (장종익, 2012).

이러한 사회적 협동조합의 등장배경에는 유럽국가의 복지예산의 축소경향도 있었다는 점도 사실이다.

캐나다 퀘벡주도 지역의 과소화, 보육 및 노인케어활동의 사회화, 취약계층의 일자리 창출 문제에 대응하기 위하여 1997년 기존의 협동조합법의 개정을 통하여 연대협동조합을 도입하였다. 캐나다 퀘벡에서 논의되어온 연대협동조합은 다음과 같은 측면에서 이탈리아의 사회적 협동조합 등과 크게 다르지 않다. 1997년부터 2007년까지 479개의 연대협동조합이 설립되었고 2008년 기준 실제로 운영되고 있는 조합 수는 모두 328개로 알려지고 있다 (장종익, 2011a).

4) 사회적 자본을 창출하는데 기여하는 협동조합의 역할

사회적 자본(social capital)은 지역사회의 구성원들이 가족이외의 사람들과 협동할 수 있는 능력을 일컫는다. 비교적 최근의 사회과학적 연구들에 의하면 이러한 사회적 자본은 공공재의 제공에 기여하고(Putnam, 1993), 경제성장에 기여하는Kanck 외 1997) 것으로 분석되고 있다. 한번 형성된 신뢰와 협동의 장점에 대한 믿음은 지역사회에서 가족이나 사회적 참여활동을 통하여 세대 간에 걸쳐서 이전되기 때문에 이러한 사회적 자본은 오랫동안 지속되는 것으로 알려지고 있다.

이러한 사회적 자본은 현존하는 부와 가치를 자신들에게 유리한 방향으로 재배분하도록 하기 위하여 활동되는 사회적 관계망(social network)과는 차이가 있으며, 새로운 부와 가치를 창출하는 생산과 거래에 있어서 긍정적으로 작용하는 신뢰로서, 이는 특정한 지역사회 내에서의 불특정 타인에 대한 일반적인 신뢰를 의미한다. 사회적으로 유익한 이러한 사회적 자본은 여러 가지 경로를 통하여 생겨날 수 있는데, 다양한 시민조직과 협동조합에 대한 참여활동을 통하여 형성될 수 있다(Putnam, 1993).

협동조합은 기존의 혈연, 학연, 지연이라고 하는 사회적 관계와 달리 주체적 시민으로서 1인 1표의 의사결정원리에 입각하여 다른 시민들과의 사회적 관계를 형성하고 이를 바탕으로 협동의 이익을 창출하는데 활용되어온 조직이다. 유럽에서 여성이 참정권을 획득하기 이전부터 성적·종교적 차별 없이 민주주의가 관철된 조직이었다. 또한 협동조합에의 참여활동은 한 지역 내에서만 머무른 것이 아니라 동종협동조합과의 연합조직의 결성, 더 나아가 이종 협동조합과의 연대를 통하여 사회 전체의 신뢰관계를 구축하는데도 기여하였다. 협동조합이 오랫동안 지향해온 자조, 자기책임, 민주주의, 평등, 형평, 연대 등의 가치와 정직, 공개, 사회적 책임, 타인에 대한 배려 등의 윤리적 가치(Birchall, 1997)는 이러한 신뢰적 관계를 형성하는데 중요한 매개적 요인으로 작용한다고 할 수 있다.

오늘날 비인격적 거래의 세계적 차원에서의 증가에 따른 사회적 자본의 빈곤화 현상(Ben-Ner, 2006)이 가중되고 있는 현실에서 사회적 자본의 창출에 기여하는 협동조합의 역할이 주목되고 있다. 우리나라의 경우에도 지위획득을 위한 과다한 제로섬 게임경쟁에 함몰되어 있는 교육의 문제, 재벌기업과 중소기업의 대립문제, 정규직과 비정규직의 대립문제, 극한적 정치적 대립문제 등을 해소하는데 어려움을 겪고 있는 이유의 근저에는 이러한 사회적 신뢰의 빈곤문제가 자리잡고 있다. 협동조합을 통한 자조와 참여활동, 그리고 연대적 지원활동은 지역사회에서 장기적으로 사회적 신뢰를 높이고 우리 사회가 보다 따뜻한 연대적 사회로 발전하는데 기여할 수 있을 것이다.

Fukuyama (1995)에 따르면 한국인들의 일반적 신뢰(general trust) 지수는 상대적으로 낮은 것으로 평가되고 있다.

3. 한국 협동조합의 발전과정과 현 단계 특징

1) 개발연대 협동조합의 양적 성장과 질적 퇴행

그렇다면 우리나라의 협동조합부문은 이러한 사회경제적 문제의 해결에 얼마나 기여해 왔다고 평가할 수 있는가? 오늘날 우리나라의 협동조합은 일제 총독부가 설립한 금융조합과 어업조합을 물적 기반으로 하는 농협과 수협, 고도성장기에 민간이 자발적으로 설립한 신협과 새마을금고, 1990년대 이후에 소비자들이 자발적으로 설립한 소비자생활협동조합, 그리고 최근에 설립되기 시작한 노동자생산협동조합 및 협동조합형 사회적 기업 등으로 나누어볼 수 있다 (<표 1> 참조).

<표 1> 협동조합관련 법의 발전과정

법률명칭	법제정일	소관부처
농업협동조합법	1957. 2 (일제하 연원)	농림수산식품부
중소기업협동조합법	1961. 12	중소기업청
수산업협동조합법	1962.1 (일제하 연원)	농림수산식품부
엽연초생산협동조합법	1963. 5	농림수산식품부
신용협동조합법	1972. 8	금융감독위원회
산림협동조합법	1980. 1 (일제하 연원)	산림청
새마을금고법	1982. 12	행정안전부
소비자생활협동조합법	1999.2	공정거래위원회
협동조합기본법	2011. 12	기획재정부

물적인 측면에서 보면 농협이 가장 규모가 크다. 1961년 8월에 탄생한 종합농협은 1907년에 설립된 금융조합을 전신으로 하는 농업은행에 해방이후에 설립된 구·판매농협이 흡수된 양상이었다. 농협중앙회는 불특정 다수를 대상으로 하는 비협동조합적 금융사업을 통하여 자금을 조달하고 수익을 올려 조합의 상호금융사업의 종자돈을 마련하고 회원조합을 관리해 왔다. 농협은 1961년 발족 이후 자산과 조직 규모 면에서 비약적인 성장을 이룩하였다. 회원조합이 취급하고 있는 상호금융의 총수신평잔액은 168조원으로 중앙회 은행금융 총수신평잔액 124조원을 넘어서고 있다. 이처럼 정부가 고도성장시기에 개발기구로서 운영해온 농협은 사업면에서 가장 큰 규모를 지니고 있지만 협동조합의 정체성 측면에서 매우 취약하다고 할 수 있다. 즉, 협동조합의 민주적 운영, 조합원 참여에 의한 사업방식 개발, 이종 협동조합과의 연대를 통한 지역사회에의 기여 등 협동조합의 가치와 원칙에 기초한 운영이 미흡한 상태라고 할 수 있다 (장종익, 2006).

관제 성격이 강한 농협 및 수협이 정부 주도로 정비되던 1960년대에 가톨릭이 중심이 되어 자발적으로 신용협동조합운동이 전개되었다. 1972년에 신협법이 제정되어 이를 근거로 1973년 277개 신협을 회원으로 하는 신용협동조합연합회가 공식 발족하였다. 한편, 1963년 재건국민운동본부를 중심으로 새마을금고 설립운동을 전개하였는데, 1982년 내무부 (현재 행정안전부)를 주무관청으로 하는 새마을금고법의 제정에 근거하여 새마을금고와 새마을금고연합회를 별도로 운영해오고 있다. 그러나 1980~90년대 국가경제가 급격히 발전하며 은행이 성장하게 되고, 이들과의 경쟁이 격화되면서 신협과 새마을금고는 협동조합 고유의 장점을 발휘하는 전략을 개발하지 못한 채 부실이 발생하게 되었다. 특히 신협은 IMF 경제위기과정에서 1,666개 신협에 경영위기가 발생하였으며, 그 결과 433개 신협이 해산 또는 청산하게 되었고, 결국 신협은 예금보호공사로부터 공적자금을 받게 되고, 금융기관의 관리감독을 받게 되었다.

재건국민운동본부란 5ㆍ16 쿠데타 이후 들어선 국가재건최고회의가 ‘잘 살아보세’라는 구호로 국민계몽운동을 전개하기 위해 직속으로 설립한 기구였다.

우리나라 신협과 새마을금고, 그리고 농협의 주 사업이었던 상호금융사업은 선진국의 신용협동조합은행처럼 자본주의발전 초기에 금융배제층에 대한 신용의 제공이라고하는 기능을 수행해온 협동조합이라고 할 수 있다. 그러나 1990년대 이후에 세계화와 정보통신기술혁명이라고 하는 시장 및 기술 환경의 급격한 변화와 금융시장에서의 경쟁의 격화에 직면하게 되었다. 신용협동조합은 금융배제층에 대한 신용의 제공이라고 하는 초기 미션의 중요성은 낮아지고, 보다 저렴하고 다양한 금융서비스의 제공, 지역사회의 지속적인 발전에 기여하는 지역개발금융으로서의 기능, 새로운 협동조합의 설립과 운영을 위한 지원금융기능이라고 하는 새로운 미션에 직면하게 되었다 (장종익, 2011a).

2) 1990년대 이후 새로운 협동조합의 약진

우리나라가 1960-80년대에 고도성장을 달성하여 1인당 소득수준이 1만 달러에 도달한 1990년대에 소비자생활협동조합, 노동자생산협동조합 등 새로운 협동조합이 시민들의 자발적인 노력으로 설립되어 발전해오고 있다. 오늘날 한국에서 활동하고 있는 소비자생활협동조합은 생활재 공동구매 협동조합, 대학생활협동조합, 의료서비스 공동구매 협동조합, 육아서비스 공동구매 협동조합 등 네 가지 종류로 나누어진다.

우리나라의 소비자공동구매협동조합은 일제하부터 시작되어 간헐적이고 특정 지역에 한정되어 설립된 이후 사업체로서의 생명을 유지하지 못하고 사라진 경우가 대부분이다. 그러나 1980년대 후반에 유기농산물의 공동구매사업에 특화한 생협조직들이 최근까지 가장 대중적 규모로 확대되어 발전하고 있다. 한살림, iCOOP생협, 두레생협, 여성민우회생협 등 네 갈래의 생협들은 2011년 말 현재 공급액이 6,137억원에 달하고 조합원은 52만 명에 이른다 (<표 2> 참조). 전국에 122개의 단위생협들이 조직되어 활동하고 있는 네 갈래의 생협들은 각각 연합사업조직을 운영하고 있다.  1998년에는 조합원 3만 여명에 공급액 165억 원에 불과하였으나, 이러한 생협들이 정부나 외부의 지원 없이 지역 소비자들의 자발적 협동의 힘으로 13년 만에 조합원은 17배, 공급액은 37배가 증가하였다.

<표 2> 한국 친환경생활재 공동구매생협의 공급액 추이

단위: 억 원

	1998	2001	2003	2005	2007	2009	2011
iCOOP생협	15	83	278	584	942	2,062	3,002
한살림	117	272	495	809	1,090	1,594	2,226
두레생협	21	61	136	204	242	416	740
민우회생협	12	30	57	67	86	154	169
합계	165	446	965	1,665	1,417	4,366	6,137

출처: 각 연합조직 총회 자료집

우리나라의 생협은 친환경유기농식품의 조직화된 거래를 통하여 안전한 식품의 생산과 소비, 적정한 농업과 환경의 보전 등이라고 하는 시대적 과제를 해결하기 위해 노력해왔을 뿐만 아니라 생협조직에서의 안정적인 일자리의 창출이라고 하는 역할도 수행하기 위해 노력하고 있다. 더 나아가 우리의 생협은 지역에서의 다양한 시민사회세력과 더불어 공정무역, 도농교류, 교육문제 해결, 의료 등 다양한 생활문화 서비스의 제공 등을 통하여 지역공동체의 활성화에 기여하고 있다. 생활재공동구매 생활협동조합이외에도 1994년에 처음으로 설립된 안성의료생협을 시작으로 의료생협연대에 소속된 의료생협이 15개가 있으며, 의료생협의 설립을 준비하는 지역이 늘어나고 있다. 또한 1994년 ‘신촌 우리어린이집’이 설립된 이후 공동육아협동조합도 2010년 기준 71개에 달하는 것으로 조사되고 있다 (장종익 외, 2011b).

그러나 생협의 법적 형식을 차용한 개인 의료기관이 140여개 이상이 되는 것으로 조사되고 있어서 협동조합에 대한 감독문제에 경종을 울려주고 있다.

노동자협동조합은 노동자의 기업인수, 노동자들의 노동자생산협동조합의 설립, 빈민지역의 생산협동조합의 설립 등 세 가지 갈래로 전개되었다. 1988년에 마산의 광동택시가 노동조합이 기업을 인수하는 첫 번째 사례로 나타났다. 최근에는 버스노동조합을 중심으로 노동조합의 기업인수 사례가 늘어나고 있다. 2005년 청주의 우진교통, 진주의 삼성교통, 2006년 대구의 달구벌버스가 노동자자주관리기업으로 전환되었다. 노동자생산협동조합의 설립운동은 1990년대에 봉제와 건설, 청소용역부문에서 시도되었으나 성공한 사례가 많지 않았다. 빈민지역에서 시도된 자활생산협동조합은 정부의 자활지원사업에 힘입어 주택관련 개보수 서비스나 돌봄서비스, 청소용역 서비스를 전문으로 하는 자활사업단으로 발전하였다. 이러한 여러 갈래의 노동자생산협동조합 추진주체들은 2003년 한국노동자협동조합연합회를 결성하고 이를 더욱 확대하여 2007년 대안기업연합회를 발족하여 운영되고 있다. 한국대안기업연합회에 소속된 노동자생산협동조합은 2011년 6월 기준 총 140개로 청소서비스분야에 23개, 재활용분야에 14개, 집수리분야에 80개, 돌봄서비스분야에 19개, 기타 4개 등 다양하게 발전하고 있다 (장종익 외, 2011b).

의료서비스공동구매협동조합이나 노동자생산협동조합은 조합원의 편익 증진을 위한 자조 및 협동이라고 하는 전통적인 협동조합의 형태를 지니고 있는 경우와 한계노동자들의 노동통합이나 취약계층에 대한 사회복지서비스 제공이라고 하는 목표로 운영되고 있는 경우 등 두 가지가 포함되어 있는 것이 특징이다. 후자는 정부의 사회적 기업육성지원 정책에 도움을 받고 성장한 측면이 있다.

3) 한국협동조합의 현 단계 특징과 문제점

한국협동조합은 다음과 같은 특징을 지니고 있는 것으로 요약된다. 첫째, 협동조합이 1차 산업과 금융분야에서 제한된 형태로 발전하였고 2차 및 기타 서비스분야, 노동자생산협동조합, 생산자협동조합, 사회적협동조합 등에서는 거의 발전하지 않거나 매우 취약한 실정이다 (<표 3> 참조). 그러므로 한국 협동조합은 분야별로 조직발전단계 상의 차이가 명확히 존재한다. 한국 협동조합은 개발연대에 금융의 빈곤문제 해결에 주력하면서 발전해온 농협과 금융협동조합이 조합원 수 및 직원 수면에서 큰 규모를 형성하고 있고 반면에 개발연대 이후에 다양한 생활상의 문제, 고용, 지역의 통합문제 해결을 위해 설립되어온 소비자생활협동조합과 노동자생산협동조합, 사회적 협동조합은 이제 초기 및 성장 단계에 있다.

기업의 생명주기설(life-cycle theory)에 입각해 볼 때(Cook, 1995), 농협과 수협은 약 100여년의 역사를 지니고 있는 노년기에 해당하고 금융협동조합은 50 여년의 역사를 지니고 있는 중년기에 해당한다. 반면에 최근에 설립된 협동조합들은 유아기, 아동기, 청소년기에 해당한다고 말할 수 있다. 그러나 조직의 생명주기는 조직의 새로운 혁신을 통하여 물리적 연령에도 불구하고 활력을 되찾을 수 있다. 이러한 측면에서 새롭게 등장하고 있는 협동조합들이 노년기 및 중년기에 해당하는 협동조합들의 혁신에 긍정적인 역할을 할 수 있을 것으로 기대된다.

<표 3> 한국 협동조합의 종류별 발전 정도

협동조합 종류	세 분류	발전 정도 평가
소비자 협동조합	생필품 공동구매	초기성장단계
	주택 공동건설·구매, 육아·의료·장례서비스공동구매, 문화·스포츠서비스공동구매	거의 전무 혹은 미미한 단계
생산자 협동조합	농업인·어업인·임업인협동조합	퇴화단계
	공인협동조합	거의 전무한 단계
	소상인협동조합	미미한 단계
	운송인협동조합/기타 사업자협동조합	거의 전무한 단계
노동자생산협동조합	제조, 건설, 운수, 의료, 법률, 컨설팅, 디자인, 문화, 예술 등	거의 전무한 단계
금융 협동조합	경제적 약자간의 자금의 상호융통과 보험(공제)	성숙 및 퇴화단계
	협동조합에 대한 투자 및 융자	거의 전무한 단계
사회적 협동조합	사회서비스협동조합(노인·아동·장애인 등에 대한 돌봄 서비스)	맹아 단계
	취약계층 노동통합형 일자리창출 협동조합	맹아 단계
	지역 보전 및 공동개발 (문화·예술·관광·도농교류 등)	거의 전무한 단계

출처: 필자의 분류방식 및 평가에 의함.

둘째, 한국 협동조합들은 이종 협동조합 사이의 협동과 연대의 정신이 매우 미흡한 것이 특징이다. 다양한 종류의 협동조합들이 하나의 총연합회에 소속되어 있는 것이 아니라 정부의 각 부처에 계통조직화되어 있고, 기능별로 분열되어 있으며, 심지어 같은 종류의 협동조합 사이에도 분열이 지속되고 있다. 이는 개발연대 정부주도형 압축고도성장방식의 유제가 그대로 지속되고 있다는 의미이다. 협동조합이 정부의 각 부처에 계통조직화되어 있게 되면 시대환경의 변화에 따른 조합원의 필요와 열망을 조직화한 협동조합적 사업 개발 유인이 약해지고 정부를 통하여 현존하는 부와 가치를 재배분하려고 하는 유인이 강해질 수밖에 없다.

셋째, 지역에서도 협동조합 간 협동이 좀처럼 이루어지지 않고 오히려 중복되어 경쟁하는 낭비적 구조가 지속되고 있다. 이러한 분열적 구조하에서는 지역사회의 공동체성 회복과 지속가능한 개발이라고 하는 협동조합에 주어진 시대적 과제를 효과적으로 수행하기 어려울 것이다.

4. 한국 협동조합의 활성화를 위한 과제

위에서 서술한 한국협동조합부문의 어두운 측면은 2011년 12월에 제정된 협동조합기본법의 제정으로 과연 해소될 수 있으며, 우리 사회의 당면한 과제의 해결에 긍정적으로 기여하는 방향으로 발전할 수 있을 것인가? 그동안 협동조합부문은 각 부문별로 특별법의 규율을 받아 왔고, 엄격한 규제가 존재하여 자유로운 설립이 용이하지 않았다. 더욱이 노동자생산협동조합 등은 설립의 법적 근거가 존재하지 않았다. 그런데 협동조합기본법이 제정되어 다양한 분야에서 협동조합이 자유롭게 설립될 수 있게 되었다.

전통적인 일반 협동조합은 5인 이상의 조합원이 자유롭게 설립할 수 있게 신고제를 채택하였다. 반면에 취약계층에 대한 사회서비스나 취약계층의 일자리 창출을 주요한 목적으로 하는 사회적 협동조합은 비영리성과 공익성으로 목적을 제한하였으며, 정부의 지원근거 조항을 두었다. 이에 따라 설립인가제와 정부의 감독근거를 마련하였다.

한국협동조합은 새로운 시대적 과제에 직면해 있다.  협동조합은 조합원의 필요와 열망을 조직화하여 사업으로 전환시키고, 이러한 사업을 통하여 사회적 영향력을 행사하는 조직이다. 이러한 사업과 활동의 내용이 우리 사회의 시대적 과제를 담을 때 한국 협동조합의 존재가치가 빛날 수 있다. 앞 장에서 살펴본 바와 같이 협동조합 섹터가 우리나라가 직면하고 있는 새로운 시대적 과제 해결에 기여할 수 있기 위해서는 다양한 분야에서 새로운 협동조합들이 설립되고 활성화될 필요가 있는데, 협동조합기본법에 기초한 협동조합 설립의 법적 근거를 마련한 것은 협동조합 활성화의 필요조건의 한 가지를 충족시킨 것일 뿐 충분조건은 아니라고 할 수 있다. 앞에서 살펴본 바와 같이 협동조합은 여러 가지 장점이 있지만 동시에 단점이 도사리고 있기 때문이다.

협동조합의 단점은 크게 네 가지로 정리된다. 첫째, 집단적 의사결정비용이 높은 편이다. 협동조합은 이용자가 소유자이기 때문에 이용자가 조합의 사업 방향과 전략 등에 관한 의사결정에 참여하게 되고 1인 1표에 의한 의사결정방식으로 인하여 집단적 의사결정비용이 높아질 수 있다. 이러한 집단적 의사결정비용은 특히 노동자생산협동조합이나 생산자협동조합에서 두드러지게 나타난다. 둘째, 무임승차자문제이다. 협동조합이 시장에서 살아남기 위해서는 규모의 경제를 실현해야 함에 따라 조합원의 수가 늘어나면서 무임승차자 문제는 더 커질 수 있다. 셋째, 자본투자 기피경향이다. 협동조합은 그 소유구조의 특성상 외부에서 자본을 조달하기 용이하지 않게 되는데, 경제적 약자인 조합원들이 협동조합기업이 위험에 처할 경우에 일자리도 잃고 투자금도 잃게 되는 이중의 위험이 발생할 수 있어 노동자협동조합이나 생산자협동조합의 경우 조합에의 자본투자를 기피하는 경향이 있다. 마지막으로 조합의 규모가 커짐에 따라 발생하는 경영자 통제비용의 상승 경향이다. 협동조합은 경영 목적의 특성 및 주식시장의 부재로 인하여 경영성과를 측정하기가 어렵기 때문에 경영자의 혁신 노력이 부족하고 효율성이 낮아질 수 있다.

협동조합의 발전 정도가 나라마다 또는 협동조합 종류별로 차이가 있는 것은 이러한 단점에 대처하는 각 나라 혹은 지역의 제도적·전략적 차이가 있기 때문이다. 이러한 점에서 협동조합 발전 전략이 필요하고 제도적·정책적 지원 등 생태계의 구축이 필요하다. 이를 차례로 살펴보자.

1) 부문 및 지역을 기반으로 한 협동조합 연대체제의 구축

협동조합의 단점 중 집단적 의사결정비용 및 자본투자기피 경향을 해소하기 위해서는 동종 및 이종 협동조합이 사업적으로 협력하고 연합회를 결성할 필요가 있다. 이탈리아에서 다양한 협동조합이 크게 성장할 수 있었던 것은 지역 및 전국 연합회의 다양한 지원활동이 큰 요인이라고 할 수 있다.

또한 지역를 기반으로 하여 다양한 협동조합들이 설립되고 이러한 협동조합들이 서로 협동하여  동조합의 사회적 역할을 수행하고 지역의 문제에 공동으로 대처하는 전통을 확립할 필요가 있다. 역사적인 ICA 레이들로의 보고서(1980)는 새 시대에 가장 환영받을 협동조합은 경제적으로 효율적일 뿐만 아니라 사회적으로도 영향력 있는 협동조합일 것이고 특히 지역사회단계에서 다목적 종합협동조합에 중점을 두면서, 여러 규모의 다양한 협동조합이 요구될 것이라고 전망하였다. 그는 한 종류의 협동조합에게 사회의 개혁과 개선을 기대하기는 역부족이라고 보고 협동조합 지역사회의 건설이 필요하다고 주장하였다. 주택, 저축과 신용, 의료, 식품과 기타 일용품, 노인보호, 탁아와 유치원 등의 서비스를 각종 협동조합이 제공하고, 보험, 금융, 신탁은 전국협동조합조직의 지점이 제공하며, 가정용품의 수리, 제과점, 이미용실, 구두수선, 세탁소, 자동차수리 등의 업종으로 각종 노동자협동조합이 설립되는 것이다. 더 나아가 취미나 공예센터, 화랑, 음악당 등의 문화활동공간을 경제활동의 공간과 최대한 일치시켜 배치함으로써 자동차에 대한 의존도를 감소시키고, 주민간의 교류를 촉진하며, 취약계층에 대한 지원도 동시에 가능하도록 함으로써 도시 안에 마을을 건설한다는 것이다.

이러한 협동조합지역사회의 건설 이상은 스페인의 몬드라곤, 이탈리아의 볼로냐, 캐나다 퀘벡, 그리고 성남, 마포 성미산마을 등에서 시도되고 있다. 이러한 지역공동체가 활성화되는 지역이 생겨나면 교육환경, 쾌적함, 교통의 편리성 등의 기준이외에 사회적 자본(신뢰, 친근감, 안정감)을 기준으로 살고 싶은 마을과 지역이 생겨날 수 있고, 이러한 지역주민의 신뢰증가는 예를 들면 카풀(car pool)의 촉진 등으로 에너지문제 등 각종 문제에 보다 용이하게 대처할 수 있게 된다.

이러한 지역사회의 공동체성 제고와 지속가능한 발전을 위하여 다양한 종류의 협동조합, 사회적 기업, 기타 시민조직 등이 사회적경제연대조직을 결성하여 지방자치단체 및 주민들과 협력하여 새로운 협동조합 및 사회적 기업의 설립을 지원하는 체제의 구축이 필요하다. 이러한 점에서 기초체 및 광역자치단체 차원에서 사회적경제네트워크 혹은 협의회 등의 설립이 확산되고 있는데 이는 매우 고무적인 현상이다. 이러한 연대조직에 농협, 신협, 새마을금고도 참여하게 될 때, 연대역량과 효과는 커지고 이러한 전통적 협동조합도 활력을 되찾을 수 있을 것으로 판단된다.

2) 협동조합 지원금융체제의 구축과 기존 금융협동조합의 혁신

협동조합은 주식회사와 다른 사업운영 및 경영방식을 채택하고 있다. 그러므로 협동조합에 특화된 지원금융체제의 구축은 협동조합의 발전에 필수불가결한 요소이다. 미국의 세계적인 협동조합으로 알려지고 있는 선키스트(Sunkist)는 1933년에 설립된 협동조합은행인 코뱅크(CoBank)의 금융적 지원을 받아왔으며, 네덜란드의 세계적인 원예협동조합인 그리너리(Greenery)는 세계적인 협동조합은행인 라보뱅크(Rabobank)의 금융적 지원을 받고 있다. 또한 미국에서는 소비자협동조합에 대한 금융적 지원을 전문적으로 수행할 전국소비자협동조합은행(National Consumer Cooperative Bank)이 1978년에 설립되었다. 몬드라곤협동조합복합체가 발전하는데 핵심적인 역할을 수행한 것은 노동인민금고였다. 노동인민금고가 존재하지 않았다면 오늘날의 몬드라곤협동조합은 상상하기 힘들 것이다 (Whyte, 1991).

유럽의 다른 나라에 비하여 협동조합은행이 덜 발달된 이탈리아에서는 다양한 협동조합 지원금융체제를 구축해왔다. 레가협동조합연맹은 1977년부터 투자, 대출, 협동조합의 신용과 채무의 청산기능 담당하는 금융기관(Fincooper)을 운영해왔다.  협동조합-금융-기업(Cfi)은 1986년에 설립되어 마르코라기금(Marcora fund)를 운영하고 있는데, 주로 파산한 주식회사를 종업원소유기업으로 전환하기 위한 금융지원을 담당하고 있다. 1992년 모든 기존 협동조합이 순이익금의 3%를 협동조합연대기금에 출연하도록 법적으로 의무화함에 따라 이탈리아 세 개의 협동조합총연합회가 이를 운영하여 새로운 협동조합의 설립을 지원하고 있다(장종익, 2012).

2001년에 유사한 기능을 담당하는 Ccfr과 합병하여 Ccfs (Financial Cooperative consortium for development)로 전환하였다.

이러한 사례들은 협동조합에 대한 수요를 충족시킬만한 공급이 이루어지기 위해서는 협동조합 지원금융체제가 필수적이라는 점을 시사한다. 협동조합지원금융기관은 협동조합의 설립 촉진을 위한 인큐베이팅 기능, 성장자본에 대한 투융자기능, 경영컨설팅기능, 경영위기 시 구제금융의 제공 기능 등으로 나누어 볼 수 있다. 우리나라에서 이러한 협동조합지원금융체제의 구축방안의 경로는 두 가지인 것으로 보인다. 첫째, 기존 농협, 신협, 새마을금고를 통합하여 협동조합은행으로서의 정체성을 확보하는 것이다. 농협중앙회는 은행금융을 전문으로하기 때문에 별도의 주식회사로 독립시키고, 농협의 상호금융, 신협, 새마을금고의 연합회 부분을 통합하여 협동조합중앙은행의 위상을 정립하고 독립된 농협중앙회 은행금융과 전략적 제휴관계를 형성하는 것이다. 이러한 협동조합은행은 광역 및 기초자치단체 단위로 농협, 신협, 새마을금고의 협동조합 지원금융체제 구축의 네트워크 기능을 수행하는 것이다. 이러한 협동조합금융기관에서 지역공동체활성화기금이나 사회투자기금을 설립할 수 있을 것이다.  이러한 방안이 용이하지 않다면 별도의 협동조합지원금융기관의 설립을 허용할 필요가 있다. 영국이나 이탈리아에서 설립되고 있는 윤리은행(ethical bank)의 사례를 참조할 수 있다 (장종익, 2011a). 이러한 점에서 국회 차원에서 5개 부처로 분산되어 감독되고 있는 협동조합금융기관의 정비 및 혁신소위원회를 구성하여 종합적인 방안을 마련할 필요가 있다. 또한 일반금융기관이나 신용보증기관에서 협동조합에 적합한 신용평가 및 보증매뉴얼을 마련하여 협동조합이 불이익을 받지 않도록 인프라를 구축할 필요가 있다.

3) 협동조합관련 제도 및 정책의 개선방향

마지막으로 협동조합의 단점을 보완하여 협동조합의 발전에 기여할 수 있는 적절한 제도적 유인이 필요하다. 우선 서둘러 제정되다보니 미흡한 협동조합기본법의 개정을 준비할 필요가 있다.

첫째, 협동조합의 정의 및 종류에 관한 법적인 규정이 명확하게 이루어질 필요가 있다. 협동조합은 주식회사와 비교해볼 때 상호성(mutuality) 또는 이용자=소유자의 일치성 측면에서 차이가 있고, 사회적 협동조합은 비영리성(수익청구금지조항)이나 다중이해관계자 조합이라는 점에서 전통적인 협동조합과 차이가 있기 때문에 이를 법에 명확히 규정해둘 필요가 있다. 이러한 규정은 비조합원의 사업이용에 관한 규제, 협동조합에 대한 세제 혜택,  임직원 겸직금지 조항 등과 밀접히 연결되어 있기 때문에 서둘러 정비될 필요가 있다. 아울러 주식회사의 협동조합으로의 전환, 일반협동조합의 사회적협동조합으로의 전환 등의 절차 및 조건에 대한 규정도 마련될 필요가 있다. 또한 협동조합의 불분할자본금에 대한 규정도 마련될 필요가 있다.

둘째, 협동조합기본법에서는 금융업과 보험업에 관해서는 협동조합 설립을 금지하고 있다. 그런데 취약계층의 자활조직인 자활공동체 회원들이 이미 70여개이상의 공제조합을 결성하여 정기적금과 1-3%의 저리 소액대출업무를 성공적으로 추진하고 있다는 현실을 법적으로 뒷받침할 수 노력이 시급히 이루어질 필요가 있다. 이러한 점에서 보험업법 상의 보험업과 각종 특별법, 예를 들면 사회복지사법 상 공제사업이나 사학연금법상의 공제 및 대출사업 등을 구분하여 후자의 범주에서 공제사업을 허용하는 방안 등을 검토할 필요가 있다.

셋째, 협동조합의 지속적인 성장을 도모할 수 있는 자금조달 관련 제도를 시급히 검토할 필요가 있다. 협동조합 기본법에는 협동조합의 자본조달 상의 단점을 보완할 수 있는 조항은 전무하다고 할 수 있다. 이탈리아와 프랑스 협동조합법에서 허용되고 있는 투자조합원제도, 협동조합 및 연합회가 채권을 발행할 수 있는 법적인 근거조항, 연합회가 자회사 및 금융관련 자회사를 설립할 수 있는 근거조항 등이 미비한 상태이다. 협동조합의 성장 자본조달 및 지원금융체제를 위한 종합적인 대책이 마련될 필요가 있다.

넷째, 협동조합간 협동 및 연대성을 강화하고 위장형 협동조합 선별을 위한 제도적 보완책을 마련할 필요가 있다. 이탈리아 및 프랑스의 노동자생산협동조합부문에서 조합의 연합회 가입 및 회비납부를 의무화하여 연합회가 회원조합에 대한 컨설팅기능을 수행하고 연합회가 위장형 협동조합을 가려내는 중요한 역할을 수행하도록 하는 사례를 검토하여 우리나라의 실정에 맞게 도입할 필요가 있다. 또한 협동조합 간 협동을 촉진하고 새로운 협동조합의 설립을 촉진하는 협동조합연대기금 설치와 세제혜택과의 연계, 협동조합에 대한 교육 촉진 및 이에 대한 공공기관의 지원 등이 협동조합의 설립과정에서 나타날 수 있는 죄수의 딜레마 문제를 해결하는데 큰 도움이 될 수 있다.

5. 맺음말

오늘날 협동조합부문은 정보의 비대칭성문제, 지역사회의 활력 유지, 환경, 전 세계적 차원의 공정거래, 지구적 차원의 빈곤퇴치 등의 문제에 대처함과 동시에 경제적으로도 효율적인 기업으로 생존하기 위한 조직혁신의 과제를 안고 있다. 우리나라의 경우에도 개발연대의 협동조합의 역할과 운영방식에서 탈피하여 사회혁신과 사회통합을 통하여 삶의 질을 향상하고 국민들의 위험을 낮추는 방향으로 기여하기 위한 혁신이 이루어질 필요가 있다. 협동조합기본법은 우리나라 협동조합의 혁신과 발전을 도모할 수 있는 중요한 계기라고 할 수 있다. 협동조합부문이 세계화와 기술혁명의 진전에 개별 협동조합 차원에서 대응하기에는 한계가 분명하고, 환경의 변화에 따라 협동조합의 조직형태상의 혁신이 필요할 뿐만 아니라 실제로 가능하다는 점을 알 수 있다. 협동조합 지역사회의 대표적인 사례들이 주는 시사점은 기존 협동조합이 새로운 형태의 협동조합의 설립을 개발하고 지원하는 노력 자체가 기존 협동조합의 정체성을 강화하고 이해관계자로부터의 신뢰도를 높이는데 기여하게 된다는 것이다.

또한 자본주의시장환경이 변화함에 따라 시장 및 정부의 불완전성 혹은 비효율성의 영역과 특징은 다르게 나타나는데 이에 대한 대응에 있어서 기존 협동조합방식이 적합하지 않다는 점을 기존 협동조합의 주체들이 파악하고 새로운 종류 및 새로운 조직형태의 협동조합을 개발하고 설립을 지원할 의지가 있을 때 협동조합 지역사회의 문은 열리게 될 수 있다. 이러한 점에서 협동조합의 가치와 원칙을 규범적으로 강조하기보다는 우리들 앞에 직면하고 있는 사회·경제적 과제를 해결하는데 적합한 ‘일의 조직화방식’ 상의 혁신을 도모하는 창의성이 협동조합 진영, 더 나아가 사회적 경제부문 진영에서 요구되고 있다.

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