무상급식 논의에서부터 시작된 정치권에서의 복지 논쟁은 경쟁적인 복지정책 제시에서 더 나아가 이제는 야권의 무상복지 시리즈에 대한 재원 논쟁으로 이어지고 있다. 야권에서 제시하고 있는 이른바 “3+1” 복지, 즉 무상급식, 무상보육, 무상의료, 그리고 반값 등록금은 소위 보편적 복지(universal welfare)를 지향하는 정책이라고 할 수 있다. 최근의 논쟁은 이러한 보편적 복지가 증세 없이 가능한가에 초점이 맞춰져 있다. 민주당은 “3+1” 복지에 들어가는 재원은 약 16조4000억 원이고 이는 증세 없이 재정과 조세 개혁 등을 통해서 20조 원을 만들 수 있어 재정건전성에 대한 부정적 영향 없이 보편적 복지를 실현할 수 있다고 주장하고 있다. 16조 원의 재원으로 이른바 “3+1” 복지가 가능한가도 의문이고 재정 및 조세 개혁을 통해 20조 원을 조달할 수 있을지도 의문이지만 기존의 복지제도를 유지하는 경우에도 고령화 추세 등에 의해 복지지출이 늘어날 것이라는 점을 고려하면 “3+1” 복지가 현실화된다면 재정건전성이 악화될 것은 자명하다.

그런데 보편적 복지를 실행하기 위한 재원 조달 가능성에만 초점을 맞추는 것은 재정건전성 문제가 발생하지 않는다면 보편적 복지는 우리가 지향해야 할 정책이라는 해석이 가능하다. 과연 그런가? 빈곤층 등 일부에게만 선택적으로 제공되는 선별적 복지의 경우도 근로유인의 제약으로 노동공급을 감소시켜 경제성장에 부정적인 영향을 미친다. 선별적 복지와 달리 소득이나 자산수준과 무관하게 복지 혜택이 주어지는 보편적 복지의 경우 전반적으로 근로유인과 더불어 저축 및 투자유인도 제약하기 때문에 경제성장에 부정적 영향을 미칠 것으로 예측할 수 있다. 보편적 복지를 통한 복지국가를 지향하는 세력이 이런 예측이 현실에서는 들어맞지 않음을 보여주는 사례로 주로 스웨덴의 경험을 든다. 스웨덴은 20세기 보편적 복지를 가장 적극적으로 실행한 국가임에도 불구하고 빠른 생산성 향상과 경제성장을 통해 높은 소득수준을 달성한 대표적인 국가이다. 특히 스웨덴의 경우 다른 OECD 국가들에 비해 훨씬 높은 조세부담률을 기록하고 있어 보편적 복지의 재원이 증세를 통해 이루어졌음을 알 수 있고 이를 통해 균등한 소득분배, 사회안전망을 통한 경제적 안정 유지, 그리고 완전고용에 가까운 낮은 실업률을 유지하였다. 그렇다면 우리도 높은 소득수준과 균등한 소득분배, 완전고용을 달성한 스웨덴의 길을 따라가야 하지 않겠는가? 더군다나 스웨덴은 높은 조세부담을 통해 복지국가의 재원을 감당하고도 경제성장과 높은 소득수준을 달성한 것으로 보이니 더욱 그렇지 않을까?

이러한 질문에 답하기 위해서는 스웨덴의 경제성장 과정과 복지국가 시스템과의 관계를 살펴보아야 한다. 스웨덴은 1870년만 해도 서유럽 대부분의 국가들보다 소득수준이 낮았을 뿐만 아니라 미국, 캐나다, 호주, 뉴질랜드 등 신생국들에 비해서도 소득수준이 낮았다.¹⁾ 그러나 이후 100년간 스웨덴은 높은 성장세를 지속하여 1970년에는 대부분의 선진국들에 비해서도 상대적으로 더 높은 소득수준을 달성하였다. 산업화가 시작된 1870년경부터 1950년 무렵까지 스웨덴의 생산성 향상은 세계에서 가장 빠른 수준이었다. 또한 전후 자본주의의 황금기였던 1950~1970년의 기간에도 비교적 준수한 생산성 증가세를 보였다.²⁾ 이와 같은 생산성 증가를 통해 1970년 스웨덴의 1인당 국민소득은 스위스와 미국에 이어 세 번째로 높은 수준이 되었다.

자유시장경제 시스템 통해 100년간 지속 성장

그렇다면 스웨덴이 이렇게 장기간 지속적인 생산성 향상을 통해 높은 소득수준을 달성한 원인은 무엇인가? 1870년부터 1970년까지의 100년 동안 스웨덴 경제가 지속적인 성장을 할 수 있었던 원인은 첫째, 자유로운 기업활동, 둘째, 대외지향적인 개방경제 체제, 셋째, 안정적인 제도, 넷째, 사회간접자본 및 인적자본에 대한 대규모 투자, 그리고 마지막으로 상대적인 사회적 안정을 들 수 있다.³⁾ 자유로운 기업활동과 개방경제 체제가 이 시기 스웨덴 경제의 특징이었다는 것은 스웨덴 경제가 자유로운 시장경제 시스템을 통해 성장하였음을 말해준다. 또한 이 시기 정부의 역할은 시장경제가 원활히 작동할 수 있도록 안정적인 제도를 유지하고 대규모 인프라 및 교육 투자를 시행하여 지속적인 성장에 기여했다고 할 수 있다. 또한 사회적 갈등이나 세계대전의 피해가 없이 상대적으로 오랜 기간 평화를 유지한 점도 스웨덴 경제가 지속 성장을 하는 데 기여했다.

그러나 1970년 이후 스웨덴의 생산성 증가 및 경제성장 추세는 눈에 띄게 감소한다. <그림 1>은 1870년부터 지금까지의 서유럽 16개 선진국 1인당 GDP 대비 스웨덴의 1인당 GDP를 나타내고 있다. <그림 1>에서 보는 바와 같이 스웨덴의 선진국 평균 대비 1인당 GDP는 1870년 0.6 수준에서 지속적으로 상승하여 1950년경 최고치를 기록한 이후 정체 상태를 보이다가 1970년 무렵부터 하락세로 전환되어 1990년대 중반에 최저치를 기록한다. 이후 다시 상승세를 보이기는 하나 1950~1970년 수준은 회복하지 못하고 있고 최근 스웨덴의 소득수준은 서유럽 선진국 16개국 가운데 중간에 해당하는 여덟 번째로 높은 소득수준을 보이고 있다.

<그림 1> 서유럽 선진 16개국 평균 대비 스웨덴의 1인당 GDP
                                  

1970년 이후 성장세 상대적 정체… 복지 시스템 탓

스웨덴의 경제성장세가 1970년 이후 상대적으로 정체 현상을 보인 이유는 무엇일까? 이는 우리가 흔히 ‘스웨덴 모델’이라고 부르는 스웨덴식 복지국가 시스템의 형성과 관계가 있다. 스웨덴의 복지 시스템은 대부분의 다른 유럽 국가들과 마찬가지로 19세기 후반과 20세기 초반의 기간에 사회보험(social insurance) 형태로 시작되었으나 ‘스웨덴 모델’이라는 특징을 갖추어 분명한 차별성을 갖기 시작한 것은 1960년대부터라고 할 수 있다. 스웨덴 사회보험 시스템의 주요 요소들이 이때부터 본격적으로 적용되어 보다 보편적이고 풍부한 복지 혜택을 제공하기 위한 공공부문의 비중 확대가 시작되었다고 볼 수 있다. 물론 1960년대 후반까지 스웨덴의 공공지출 수준이 유럽의 다른 선진국들에 비해 높은 수준은 아니었다. 그러나 스웨덴 모델의 특징인 광범위한 복지 시스템, 즉 실업보험을 비롯한 각종 사회보험 및 연금과 주택, 보육 등에 대한 보편적 혜택이 주어지는 시스템으로 인한 조세와 정부지출의 증대는 1970년대 초반부터 다른 유럽 선진국들과 확연한 차이를 보이기 시작했다. 예를 들면 1980년에 스웨덴의 GDP 대비 조세와 정부지출 수준은 OECD 평균에 비해 약 25%p 높다. 스웨덴 국민의 조세부담은 이미 1970년대 초반에 OECD 국가 중 가장 높은 수준을 기록하고 있고, 평균 근로소득자의 한계세율도 1950년대 초반 35%에서 1970년대 초에는 60%로, 그리고 1980년대에는 65~70%에 이르고 있다.

이와 같은 스웨덴의 높은 수준의 과세와 복지지출은 균등한 소득분포를 달성하는 데 기여하였고, 공공부문의 일자리 증대를 통해 낮은 실업률을 유지하도록 만든 것도 사실이다. 그러나 높은 과세와 복지 혜택은 근로유인을 감소시켰을 뿐만 아니라 저축유인도 감소시키는 결과를 가져왔다. 근로유인의 감소는 노동공급의 감소로 이어졌는데 구체적으로 경제활동인구의 1인당 노동투입량이 1965년에 비해 1998년의 경우 17% 감소한 것으로 나타났다. 스웨덴의 경우 사회보험 혜택을 받기 위해서는 근로조건을 충족시켜야 한다는 점이 높은 세금으로 인한 근로유인 감소에 완충작용을 할 수 있을 것으로 예상할 수 있다. 그러나 1960년대 중반 16%에 불과했던 정부의 소득이전에 의존하는 인구 비율이 1990년대 초반에는 35%까지 늘어난 사실과 노동공급의 감소가 나타난 사실을 감안하면 높은 세율에 의한 효율성 손실이 매우 높았음을 알 수 있다.

또한 부유세를 포함한 자본이득에 대한 높은 과세는 가계의 저축률을 하락⁴⁾시켜 민간의 저축 및 신용공급을 낮은 수준에 머물게 하였다. 이와 같이 낮은 민간 저축은 공공부문의 대규모 저축과 신용공급을 통해 상쇄되어 공공부문의 순저축은 국가 순저축의 절반 이상을 차지하였고 신용시장에서 총신용의 절반 정도가 공공부문의 신용공급을 통해 이루어졌다. 그러나 이런 현상은 지속가능한 민간 기업 시스템의 기반을 약화시켜 결과적으로 중소 규모의 신생 기업들의 시장 진입을 제한했을 뿐만 아니라 지속적인 생산성 향상을 가능하게 하는 자본축적을 제약하는 결과를 가져왔다. 구체적으로 스웨덴의 저축률은 지속적으로 하락하였고 동시에 GDP 대비 총투자의 비중도 1960년대에는 OECD 평균에 비해 2.5%p 높았으나 1980년대에는 2%p 낮아진 데에서 이를 확인할 수 있다. 이와 같은 높은 과세에 따른 민간 저축률의 하락은 투자의 정체를 통해 자본축적과 생산성 향상을 제약하였다고 볼 수 있다. 정리하면 스웨덴 복지국가 시스템은 노동공급의 감소 및 자본축적과 생산성 향상의 제약을 통해 <그림 1>에 나타난 바와 같이 1970년대 초반부터 경제성장이 상대적으로 정체되는 경제적 영향을 가져왔다고 할 수 있다.

1970년을 전후하여 본격적으로 확립된 스웨덴의 복지국가 시스템은 다른 국가들에 비해 월등히 높은 과세와 복지지출 수준을 특징으로 한다. 이러한 시스템은 스웨덴이 100년간 자유로운 기업활동 및 개방경제 체제를 통해 달성한 지속적인 경제성장과 높은 소득수준을 정체시키는 결정적 원인이 된다. 스웨덴식 복지국가 시스템이 스웨덴에서 소득 균등화, 사회통합 등에 기여한 것은 사실이나 지속적인 생산성 향상 및 경제성장, 그리고 높은 소득수준의 달성에 기여한 바는 없고 오히려 이러한 성과를 제약하는 역할을 했다. 더군다나 스웨덴의 경험을 통해 알 수 있는 것은 광범위한 보편적 복지를 시행하기 위해서는 증세를 통한 높은 수준의 과세가 불가피하다는 점이다. 반면 스웨덴은 적은 인구, 대규모 기업집단과 노조 간의 자율적 합의 전통, 그리고 장기간의 사회적 평화를 통해 사회적 갈등에 대한 자율적인 조정능력을 가지고 있다. 이러한 자율적인 조정능력을 바탕으로 높은 과세를 통한 광범위한 보편적 복지의 시행에 있어서 스웨덴은 사회적 갈등에 따른 비용을 지불하지 않았다.

스웨덴식 복지 지향 땐 증세ㆍ성장정체 불가피

이와 같은 스웨덴의 경험을 종합적으로 고려하면 도출되는 결론은 자명하다. 스웨덴식 복지국가를 우리가 따랐을 경우 세율의 급격한 인상을 통한 증세는 불가피하다. 증세와 광범위한 보편적 복지를 위한 제도 변경 과정에서 국민의 동의를 얻어야 하고 이해관계자들 사이에 사회적 합의가 이루어져야 한다. 사회적 갈등에 대한 자율적 조정능력이 취약한 우리 사회가 이러한 사회적 합의를 스웨덴처럼 큰 비용을 치르지 않고 이루어낼 수 있다는 보장은 없다. 또한 그럴 가능성도 낮다고 말하는 것이 객관적일 것이다. 그럼에도 불구하고 스웨덴식 복지국가를 지향하는 제도 변화에 국민이 동의를 하고 사회적 합의 도달에 성공한 경우를 생각해 보자. 이 경우에도 광범위한 보편적 복지의 시행에 따른 근로 및 저축유인의 감소는 생산성 향상 및 경제성장의 정체를 가져올 것이다. 스웨덴처럼 세계에서 가장 높은 소득수준을 기록하던 국가도 과도한 복지에 따른 상대적인 경제적 퇴보를 경험했다는 점을 고려하면 우리나라가 이를 따라 할 경우의 장기적인 경제적 충격은 훨씬 클 것이라는 예상도 무리한 유추가 아니다. 따라서 스웨덴식 복지국가를 지향하는 보편적 복지를 주장하기보다는 스웨덴이 왜 1990년대부터 복지 시스템을 개혁하기 시작했는지 심각하게 고찰해 보는 것이 현 시점에서 더 필요할 것이다.

송원근 (한국경제연구원 선임연구위원, wsong@keri.org)
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1) 1990년 불변가격(1990 International Geary-Khamis dollars)으로 측정한 1870년도 스웨덴의 1인당 GDP는

    1,359 달러로 30개 서유럽 국가의 평균 1,953 달러, 그리고 미국, 캐나다, 호주, 뉴질랜드 4개국의 평균인

    2,419달러에 크게 미치지 못한다.
2) 같은 기간 스웨덴의 평균 1인 시간당 GDP 증가율이 4.2%로 OECD 평균 4.46%보다 조금 낮은 수준이나 전후

    복구를 통해 급성장한 일본과 서독을 제외한 OECD 평균과는 거의 유사한 수준이다.
3) Lindbeck, A.(1997), "The Swedish Experiment", American Economic Review, 35(3), pp.1273-1319 참조.
4) 스웨덴의 가계 순저축률은 1950년대 6~7% 수준에서 1980년대 후반에는 -5% 수준까지 하락